La réforme du système de retraite suédois

D’après Nicolas Lecaussin

La mise en place de la réforme (1991-2002)

Dans les années 1980, il apparaît clairement que le financement des retraites et, en particulier, de la retraite complémentaire, ne pourra pas être assuré à long terme. Une commission d’enquête parlementaire à laquelle participaient les syndicats confirme ces problèmes de financement dus surtout à la baisse du taux de natalité, à l’allongement de l’espérance de vie et à la hausse trop importante des cotisations retraite. Toutefois, l’un des principaux reproches portés au régime est le fait qu’il était devenu inéquitable. En effet, comme la pension était calculée sur la base des 15 meilleures années (sur les 30 années de vie active), les carrières courtes des cadres étaient les bénéficiaires aux dépens des carrières longues et progressives.

De même, des projections ont montré que, compte tenu de l’augmentation de l’espérance de vie et de la réduction du nombre d’actifs, le fonds de réserve serait épuisé vers 2020. Pour pouvoir faire survivre le système, il aurait fallu augmenter le taux de cotisation jusqu’à 28-30 % des salaires.

En même temps, la situation économique ne cessait de se dégrader. Entre 1990 et 1993, le taux de chômage est passé de 2 % à plus de 10 % de la population active et le déficit public s’est creusé jusqu’à 16 % du PIB en 1993.

En 1991 une nouvelle Commission a été créée afin de réfléchir à un changement du système de retraite suédois. En faisaient partie des députés, des ministres et des techniciens. Les « partenaires sociaux », incontournables en France, ont été écartés de cette Commission et de la mise en place de la réforme. Tout le monde était d’accord pour une réforme sauf… les hauts fonctionnaires du ministère des Finances suédois qui souhaitaient garder la maîtrise d’un système basé sur les prélèvements obligatoires et la répartition ainsi que l’aile gauche du Parti social-démocrate.

Une partie de la droite aussi, en particulier certains libéraux, ont préféré ne pas soutenir cette réforme considérant que ce n’est pas aux politiques de s’occuper des retraites. Un rapport présentant les grandes orientations de la future réforme est publié en 1992. Au final, 90 % des députés et 5 grands partis politiques ont approuvé en juin 1994 la mise en place de la réforme. Quatre ans plus tard, la loi définitive instaurant un nouveau régime de retraite a été votée. Mais les premières prestations du nouveau régime n’ont été versées qu’en 2003 aux cotisants nés en 1938 et atteignant l’âge légal du départ à la retraite de 65 ans. Toutefois, une disposition prévoit à ce que ceux atteignant l’âge de 61 peuvent toucher une pension minimum. Entre 61 et 65 ans, cette retraite est majorée. Le processus de mise en place de la réforme a été très long. Néanmoins, le résultat final est très proche de la première ébauche du processus.

Le passage au nouveau système

Aujourd’hui, les personnes nées en 1937 et avant restent affiliées à l’ancien régime. Celles nées entre 1938 et 1953 sont affiliées aux deux systèmes de la manière suivante : les affiliés nés en 1938 touchent 16/20e de la pension qu’ils auraient eu avec l’ancien système et les 4/20e restants du nouveau système. A partir de 1938, la part de la pension touchée grâce à l’ancien système baisse tous les ans (15/20e, 14/20e, etc) jusqu’en 1954 à partir duquel les personnes nées cette année touchent 20/20 du nouveau régime.

Tous les points retraite dans l’ancien système de ces personnes ont été convertis dans le système NDC. Cette conversion a facilité la transition vers le nouveau système. Depuis le 31 décembre 2007, plus de 75 % des droits à la pension de la population active relèvent du nouveau système et seulement 25 % de l’ancien. Depuis 2002, l’indexation des pensions sur les prix a été remplacée par une indexation sur les revenus, c’est-à-dire l’évolution du revenu nominal moyen, moins 1,6 %.

Une réforme systémique et non pas paramétrique

A la place du système traditionnel à prestations définies et basé sur les revenus d’activité, on introduit deux systèmes de retraites à cotisations définies complétés par une pension minimum financée par l’impôt sur le revenu.

Le nouveau régime de retraite suédois est obligatoire et se base sur trois piliers. Le premier et le troisième pilier (les comptes notionnels et la capitalisation) sont financés grâce à une cotisation de 18.5 % sur le salaire net. Le deuxième pilier (les complémentaires) est financé par une cotisation sur les salaires qui varie entre 2 et 4.5 %.

I. Le premier pilier : les comptes notionnels

Ce premier « étage » de la retraite suédoise repose sur le système de la répartition. Il est constitué de comptes « notionnels » à cotisations définies (Notional Defined Contribution – NDC-Systems). Chaque assuré dispose d’un compte personnel appelé « compte notionnel ». Tous les ans, le cotisant acquiert un droit à la pension qui sera versé une fois à la retraite.

La cotisation est de 16 % dont 7 % du salaire brut pour l’employé et 9 % pour l’employeur. Les cotisations sont prélevées lorsque la rémunération dépasse un plancher d’environ 1600 euros (5% du salaire moyen) . Le salaire qui donne droit à la pension est plafonné à environ 31 700 euros ce qui représente 130 % du salaire moyen. Au-delà de ce plafond, les personnes qui veulent faire des versements supplémentaires peuvent le faire à des systèmes privés. Les montants cotisés sont transférés mensuellement au fonds de réserve qui assure le versement des pensions.

L’assiette de cotisation comprend toutes les ressources (salaires, indemnités chômage, autres prestations sociales, etc). Les cotisations patronales sont aussi soumises à ce plafond mais au-delà les salaires sont soumis à une taxe supplémentaire d’un pourcentage égal à la cotisation.

Les comptes notionnels sont majorés chaque année en fonction des gains estimés sur la base de la mortalité observée parmi la même génération. Plus une génération a une durée de vie plus longue, plus les représentants de cette génération devront travailler pour pouvoir augmenter la valeur de leur compte notionnel.

Le pilier des comptes notionnels représente 86 % des cotisations.

Ce système basé donc sur les prestations définies (NDC) et des comptes notionnels est dépendant de l’environnement économique. Les Suédois ont compris que dans l’ancien système à prestations définies, on ne pouvait augmenter à l’infini le taux de cotisations afin de sauver le système de la faillite. On risquait de tuer l’économie et c’est ce qui se passe dans le système français où l’on s’entête à faire payer encore plus les cotisants. Avec le nouveau système, il faut de la transparence et plus de discipline économique. Les décideurs politiques et les législateurs ne peuvent plus faire ce qu’ils veulent car toute intervention dans le système aurait des conséquences sur tout le fonctionnement de l’économie. Les informations économiques et financières sont essentielles. Avec le nouveau système, la croissance économique du pays concerne les retraités au plus haut point : ils en ont un intérêt financier individuel.

Les cotisations au système de retraite

Cotisations sur les salaires       Total des cotisations versées
Comptes notionnels                             16 %                                         86 %

Capitalisation                                 2,5 %                                           14 %

La technique des comptes notionnels est proche de la technique par points utilisée en France par les organismes de retraite complémentaire comme l’Agirc et l’Arrco avec toutefois quelques différences notables concernant la valeur du capital qui, en Suède, dépend de l’espérance de vie, de la génération à laquelle appartient l’assuré, de son âge au moment du départ en retraite et de l’évolution du PIB.

La retraite minimum ou la pension garantie

Il s’agit d’un régime de pension garanti, d’une retraite minimum à l’intention des plus défavorisés. La pension garantie est incluse dans ce premier pilier. Les ayant-droits peuvent la toucher à taux plein à partir de 65 ans et ceux qui ont une retraite professionnelle inférieure à la pension garantie peuvent recevoir la différence.

Pour une personne seule, la prestation s’établit à environ 8 300 euros en 2004, soit 33 % du salaire moyen brut en Suède.

Le niveau de garantie de la pension minimum est indexé sur les prix. Son financement est assuré non pas par les cotisations mais par l’impôt sur le revenu.

Pour y avoir droit il faut donc être âgé de 65 ans et résider en Suède. Afin de toucher la pension garantie complète, le demandeur doit justifier d’avoir vécu 40 ans en Suède après l’âge de 25 ans.

Les comptes notionnels

–  Un système par répartition basé sur des comptes individuels notionnels et non-imposables

– Les comptes sont financés grâce à un prélèvement de 16 % sur les salaires

–    L’individu est informé régulièrement de la situation de son compte

II. Le deuxième pilier : Les complémentaires

Près de 90 % des salariés suédois bénéficient d’une ou plusieurs complémentaires organisées sur une base socioprofessionnelle. Il existe 4 grands régimes complémentaires : pour les fonctionnaires d’Etat, les cadres, les non-cadres du privé et les employés des collectivités locales.

Les complémentaires peuvent être à cotisations ou prestations définies et fonctionnent sur la base de la capitalisation.

Pour les cadres, il existe un régime (ITP) basé sur des cotisations et des prestations définies. Une cotisation égale à 2 % (et 4,5 % pour les personnes nées à partir de 1979) de la rémunération brute donne droit à une prestation définie égale à 10 % du dernier salaire (jusqu’à un plafond fixé à 7,5 fois le montant du revenu de base). Ce seuil est donc inférieur au plafond du régime normal car il s’applique à la rémunération brute et non à celle qui donne droit à pension.

La complémentaire est versée à l’âge normal de la retraite sous forme d’une rente indexée sur les prix. Ce second pilier représente environ 15 % des prestations vieillesse perçues par les Suédois.

III. Le troisième pilier : la capitalisation

Ce troisième pilier fait partie du régime obligatoire mais c’est un régime par capitalisation à cotisations définies. Le taux de cotisation est fixé à 2,5 % et les sommes sont versées par les cotisants sur un compte individuel. Dans ce cas, il s’agit bien d’une épargne. Une autorité para-publique  collecte les cotisations et les distribue à plus de 700 fonds privés suédois ou étrangers gérés par plus de 80 gestionnaires choisis par les assurés.

En principe, tout fonds d’investissement qui accomplit certaines conditions et s’engage à respecter les règles du système peut intégrer le marché de la capitalisation. L’assuré peut choisir au maximum 5 fonds différents et il peut en changer aussi souvent qu’il le souhaite. Lorsque les assurés ne choisissent pas les fonds, les montants des cotisations sont versés automatiquement par le PPP à un fonds par défaut appelé aussi septième fonds AP dont les investissements se font à 90 % en actions et 10 % en obligations. Chaque assuré crée son propre capital avec les cotisations annuelles et le rendement des investissements.

Les Suédois peuvent choisir entre ces fonds pour placer cette épargne. Environ 2/3 des gens font des choix individuels en fonction de l’information qu’ils trouvent, 1/3 préfèrent laisser les institutions choisir à leur place.

Sur les 90 % des actions, environ 30-40 % représentent des actions « nationales » tandis que le reste est investi à l’étranger dont plus de 50 % aux Etats-Unis. Par exemple, un des principaux fonds, Sjunde AP-Fonden, n’emploie qu’une quinzaine de personnes à Stockholm, le reste étant « délocalisé » avec des experts financiers par zone géographique.

Malgré la crise financière, les risques pris par les épargnants sont minimes. D’abord, parce que l’offre est très vaste et diversifiée avec des centaines de fonds qui sont en concurrence, ensuite parce que, à long terme, l’épargne est forcément intéressante. Le taux moyen de croissance annuelle est d’environ 5-6 %.

Une fois à la retraite, les Suédois peuvent choisir entre les manières de percevoir ce complément par capitalisation. Ils peuvent convertir la pension en rente fixe ou bien opter pour une rente variable afin de continuer d’alimenter les fonds. Dans le second cas, la pension mensuelle peut changer en fonction de l’évolution des fonds choisi par les individus et aussi des modifications de l’espérance de vie.

Les fonds de pension

Les fonds sont aujourd’hui très importants : ils représentent environ 25 % du PIB

La valeur de la rente n’est pas garantie. Mais elle a été calculée pour rapporter un minimum de 3,5 % avec un taux de croissance économique de 0 % et 6 % avec un taux de croissance à 2 %. La valeur est calculée de la manière suivante :

–         Le compte est divisé par le nombre d’annuités (en fonction de l’espérance de vie moyenne)

–         La pension est versée sur la base d’un taux d’intérêt estimé à 3 % (duquel il faut enlever les frais de gestion).

Environ 14 % des cotisations sont versées dans des comptes individuels.

Précisions : Le système d’épargne de ce troisième pilier est calqué sur le modèle du « 401(k) » américain. Son intitulé provient de l’article du même nom de l’Internal Revenue Code (le Code des impôts américain) qui prévoit la possibilité pour chaque individu d’épargner pour sa retraite (avec aussi des abondements de la part des employeurs) tout en pouvant différer le prélèvement des sommes épargnées sur ses revenus. Bien entendu, l’argent épargné est détaxé. Les sommes ainsi épargnées sont investies dans des actions ou des obligations, dans les fonds de pensions ou bien les fonds de retraite des entreprises.

La capitalisation dans le nouveau système

–         Financée par une cotisation de 2.5 %

–         Les individus peuvent choisir librement jusqu’à 5 fonds de pension privés

–         Liberté de changer de fonds, sans charges, ni impôts (environ 14 % des Suédois changent de fonds régulièrement)

Une fois à la retraite

Au moment de la retraite, le capital accumulé est converti en rente. Le calcul de la retraite se fait en fonction des résultats économiques du pays, de l’âge individuel de départ et de l’espérance de vie à cette date.

1/ Le revenu qui donne droit à la retraite est composé des salaires annuels compris entre le revenu minimum imposable (environ 900 euros) et le revenu maximum imposable (environ 31 000 euros). Les autres revenus de remplacement, les prestations sociales, les indemnités maladie, les allocations chômage, d’invalidité ou de maternité/paternité sont incluses dans les revenus donnant droit à une pension. Les années d’études et le service militaire ainsi que les années consacrées à la garde des enfants (pour les hommes et pour les femmes) donnent également droit à un crédit retraite qui est financé par des transferts du budget national vers le fonds de réserve (buffer fond).

2/ L’indexation des retraites ne se fait pas en fonction des prix comme avant la réforme mais selon les performances économiques du pays. La nouvelle formule d’indexation est la suivante : Ind = R – 1,6 %

R = la moyenne annuelle sur trois ans de la progression du revenu réel par tête
1,6 % = taux de rendement des actifs notionnels (cotisations à recevoir et montant des réserves).

L’augmentation ou la baisse éventuelle de la pension dépendent de l’évolution démographique et de la croissance économique du pays.

3/ De plus, le montant des retraites dépend aussi de l’espérance de vie moyenne des individus appartenant à la même classe d’âge que le nouveau retraité au moment de sa sortie de la vie active.

En fonction de l’allongement de l’espérance de vie, les sommes versées au retraité dépendent de l’âge auquel il part à la retraite. Si le retraité souhaite obtenir une pension plus élevée il a tout intérêt à retarder son départ à la retraite.

Il n’y a pas d’âge limite pour le départ à la retraite. Avant la réforme, depuis 1976, l’âge légal de départ à la retraite était de 65 ans.

De cette façon, les baisses ou les hausses des retraites sont partagées par tous de manière équitable (il faut rappeler aussi l’inexistence des régimes spéciaux de retraite).

Le compte notionnel est une forme de capital virtuel. Celui-ci est converti en rente avec un coefficient qui change : aujourd’hui, le coefficient de rente est de 18.0 pour un départ à 61 ans et de 12.8 pour un départ à 71 ans.

1/ Plus on prolonge la durée d’activité, plus la retraite augmente

La réforme a été conçue afin d’inciter les gens à travailler plus longtemps. Et ce sont surtout les classes ouvrières, les « cols bleus », les plus avantagés car ils entrent plus tôt dans la vie active. Dans le tableau ci-joint, on peut constater, grâce aux projections, les gains obtenus par les retraités dans le nouveau système, qu’il s’agisse des cadres ou des ouvriers. Ces derniers peuvent d’ailleurs espérer des gains de plus de 5 000 euros par an.

Différence entre l’ancien et le nouveau système de retraite (retraite en euros par an)

Ouvriers                                        Cadres

Ancien système                             13 100 euros                                    16 600

Nouveau système                           18 600 euros                                    18 900

2/ Les coefficients de conversion et la fin des préretraites

Les pensions du système par répartition sont calculées au moment du départ à la retraite en divisant le solde du compte notionnel par un « coefficient de conversion » (annuitization divisor) qui représente l’espérance de vie pour les hommes comme pour les femmes au moment de la retraite. L’espérance de vie est calculée tous les ans.

Si l’espérance de vie augmente, le capital virtuel accumulé donnera une pension plus faible pour les personnes les plus jeunes. Pour obtenir une pension plus élevée, le départ à la retraite doit être retardé.

Exemple: pour obtenir un niveau de retraite “normal”, les Suédois nés par exemple en 1975 devront travailler presque deux ans de plus sinon ils perdent 11 % de leur pension.

Les projections facilitent la prise de conscience des intéressés et empêche les départs précoces à la retraite. Avant la réforme, l’économie suédoise souffrait terriblement de la multiplication des mécanismes – subventionnés – de mise à la retraite prématurée et les spécialistes considèrent que la fin de ces mécanismes est une des conséquences les plus importantes de cette réforme des retraites.

Le nouveau système incite à travailler plus longtemps

Age de la retraite Pension reçue*
61 72 %
62 78 %
63 84 %
64 92 %
65 100 %
66 109 %
67 119 %
68 130 %
69 143 %
70 157 %
*pourcentage de la retraite normale
touchée à 65 ans

3/ Le taux d’emploi des seniors beaucoup plus élevé en Suède qu’en France

L’incitation à travailler plus longtemps a largement porté ses fruits. Sans des aides publics au retour à l’emploi, sans des centaines de millions de gaspillages, en Suède, le taux d’emploi des personnes âgées de 55 à 59 ans est de 77.8 % contre 49.3 % en France et celui des personnes âgées de 60 à 65 ans est de 50.2 % contre 9.9 % en France.

4/ Le cumul emploi-retraite et l’absence de la pénibilité

Les Suédois peuvent cumuler une retraite avec un emploi. La pension peut être liquidée partiellement (25, 50 ou bien 75 %) mais elle n’est pas réduite en fonction d’un salaire.

Contrairement à la France, la Suède refuse, pour des raisons d’équité, le principe de la pénibilité. De plus, le marché du travail évolue très rapidement et il est difficile de savoir quels seront les métiers pénibles demain. Et on évite ainsi des discussions interminables avec les syndicats…

5/ Les coûts de gestion du nouveau système

Le coût administratif du premier pilier est d’environ 0.05 % du capital notionnel et de 0.9 % des cotisations. Ce coût représente pour moitié la gestion des fonds de réserve et, pour l’autre, l’administration de l’assurance retraite.

Le coût administratif du système par capitalisation est estimé à 0.3 % du capital accumulé. Mais les coûts vont diminuer régulièrement avec la monté en puissance du système et les économies provoquées par les investissements informatiques.

Par ailleurs, après la réforme et depuis 2001, le régime de retraite dégage des excédents, le problème de la baisse des pensions ne se pose pas pour le moment.

Les principaux changements dans le nouveau système

  1. Passage des prestations définies vers les contributions définies
    1. Passage d’un système à 100 % par répartition à un système qui mélange le notionnel avec la capitalisation
  2. Passage à une contribution fixe de 18,5 %
    1. Passage à une pension indexée sur le revenu moyen et l’espérance de vie
    2. Un système qui incite à travailler plus longtemps pour avoir une meilleure retraite.

Conclusions : le même système pour tous

Le nouveau système suédois est plus efficace et plus juste que l’ancien. Plus efficace car financièrement il est contrôlé et il est transparent. Plus juste car il s’appuie sur l’épargne que chacun met de côté pendant toute une vie afin de s’assurer une pension. Il est aussi juste parce qu’il ne s’appuie pas, comme en France, sur des dizaines de Caisses de retraite et n’a pas créé une multitude de régimes différentes, certains beaucoup plus avantageux que d’autres. C’est le même régime pour tout le monde.

Plus encore, ce nouveau système ressemble plus à une assurance privée… obligatoire qu’à un régime de retraite « classique ». Les pensions sont indexées sur la croissance économique, le revenu moyen et l’espérance de vie et les cotisations sont réparties entre plusieurs fonds.

De même, il faut encore le souligner, cette réforme est le résultat d’un compromis entre les principaux partis politiques suédois (80 % des membres du Parlement) qui ont compris que la mise en place d’un système de retraite viable devait l’emporter sur les querelles politiciennes. Ils ont décidé ensemble la suppression de l’ancien régime de retraite qui était pourtant extrêmement populaire mais qui n’était plus viable économiquement et financièrement.

ANNEXES: Quelques statistiques et comparaisons Suède-France

Espérance de vie à 65 ans

Hommes                        Femmes

France                           83.9                                87.6

Suède                            84.3                                87.5

Moyenne OCDE            83.1                                86.6

Source: Les pensions dans les pays de l’OCDE (2007)

France – Suède : Régimes de pension

Pension minimum                      Obligatoire

France                                        Sous condition de ressources   Prestations définies + points

Suède                                         Montant minimum                   Comptes notionnels +

prestations définies + cotisations défini

Dépenses publiques consacrées aux pensions

1995                              2003

France                                         12.2                              12.3

Suède                                          10.7                              10.8

Moyenne OCDE                           7.3                               7.7

Part des retraites publiques (2005)

En % du PIB                                          11, 8 %

En % des dépenses de protection  36, 9 % sociale

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